Si potrebbe scrivere un saggio sul “sistema” delle proroghe in Sicilia. Come a Siracusa. Una possibilità certo prevista dalle normative vigenti ma solo al ricorrere di alcune ben precise condizioni. Eppure, così non sembra accadere.
Abbiamo recentemente raccontato come la Siam continui a gestire il servizio idrico integrato del capoluogo grazie a uno spezzatino di mini proroghe che, al momento, le hanno assicurato la gestione fino al febbraio 2021. Ora vediamo cosa accade nel settore dei servizi per il pubblico nei siti culturali, in particolare per quelli del nostro Parco Archeologico.
Sulla base del D.Lgs. 42/2004 art.117 la Regione Sicilia già nel lontano 2010 aveva avviato il bando per la concessione quadriennale (efficace a partire dalla data di sottoscrizione della stessa) di servizi nei siti culturali: editoriale, di gestione dei punti vendita, di accoglienza, di guardaroba, di caffetteria, di organizzazione di manifestazioni e di biglietteria.
All’esito della procedura di gara per Siracusa – cui ha partecipato, in qualità di componente della commissione giudicatrice, anche l’architetto Carlo Staffile oggi direttore del Parco Archeologico – nel luglio 2012 veniva disposta l’aggiudicazione definitiva del lotto SR1 (relativo ai siti della Neapolis, Palazzo Bellomo, Museo Paolo Orsi, a cui si aggiungerà nel luglio 2019 il Castello Maniace) al raggruppamento temporaneo di imprese (RTI) con mandataria Jumbo Grandi Eventi s.p.a. (già Globe Events Management s.p.a.).
Ma solo nel giugno del 2016, per complesse vicende che qui non ripercorriamo, l’Assessorato regionale dei beni culturali e dell’identità siciliana ha stipulato il conseguente atto di concessione con The Key s.r.l., oggi Aditus, frattanto subentrata a Jumbo Grandi Eventi s.p.a.
In vista della scadenza della concessione, il Dipartimento ha provveduto a disporre una prima proroga per 93 giorni lavorativi, fino al 28 settembre di quest’anno, data la chiusura temporanea (dal 9 marzo sino al 30 maggio scorsi) dei musei e dei siti per la pandemia in atto. E fin qui nulla da eccepire. Ma è sull’altra proroga di 15 mesi, quindi fino al 31 dicembre 2021, che si è accesa l’attenzione del deputato regionale dei 5 Stelle Stefano Zito.
“Abbiamo presentato un’interrogazione per avere alcuni chiarimenti su procedure e motivazioni che ci appaiono discutibili. Vedremo cosa ci risponderanno gli uffici” ha commentato.
Per comprendere i fatti occorre sapere che la proroga di 15 mesi è stata concessa perché, secondo quanto scrive nel provvedimento il Dirigente Generale del Dipartimento dei beni culturali e dell’identità siciliana, Sergio Alessandro, a causa del “perdurare dello stato emergenziale dovuto alla epidemia da Covid-19”, il concessionario “come si evince dal confronto degli incassi tra i dati del 2019 e del 2020 che registrano un valore negativo” non ha potuto “raggiungere l’equilibrio economico-finanziario come disciplinato e previsto dal Bando di Gara” che, all’art. 14, garantisce un “congruo adeguamento mediante la revisione delle condizioni contrattuali” qualora si verifichino “consistenti variazioni delle originarie condizioni previste nel presente bando, determinate da cause imputabili all’Amministrazione ovvero dalla sopravvenienza di norme legislative e regolamentari che stabiliscano nuovi meccanismi tariffari o nuove condizioni per l’esercizio delle attività previste nel bando medesimo” laddove “dette variazioni comportino un aumento dei costi sostenuti dal concessionario o minori introiti per il medesimo superiori al 10% del valore della concessione, come definito ai fini della determinazione dei requisiti speciali”.
Sono due i riferimenti normativi a motivazione di tale proroga: l’art 14 del bando di gara e il comma 8 dell’art.143 del D.Lgs. 163/2006 che, seppur concernente le concessioni di lavori pubblici, viene reputato dal Dirigente Generale “applicabile per analogia alla presente fattispecie”.
E su questo l’interrogazione del deputato Zito si sofferma chiarendo aspetti giuridici.
Il ricorso all’istituto dell’analogia, che consente di applicare a fattispecie non specificamente disciplinate disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe – si legge nell’interrogazione del deputato Zito –, presuppone una lacuna del diritto scritto. Nel caso di specie, però, non sembrerebbe esserci alcuna lacuna da colmare: l’art. 30 dello stesso decreto legislativo, dettato in tema di “concessione di servizi”, dispone espressamente (comma 1) che “salvo quanto disposto nel presente articolo, le disposizioni del codice non si applicano alle concessioni di servizi” mentre (comma 7) “si applica, in quanto compatibile l’articolo 143, comma 7”; non vi è, invece, alcun richiamo del successivo comma 8.
“L’applicazione di una disposizione in via analogica – specifica Zito – esige inoltre la non eccezionalità della stessa pertanto quanto affermato nel provvedimento di proroga solleva ulteriori perplessità”.
Infatti, “secondo la giurisprudenza” (vengono riportate alcune sentenze dei giudici amministrativi), l’art. 143, comma 8, del D.Lgs. 163/2006, nella misura in cui consente di rideterminare l’equilibrio delle concessioni per fatti sopravvenuti modificando i termini del rapporto, “rappresenta un’eccezione alla regola per cui i termini economici di un rapporto concessorio non possono essere modificati nel corso del suo svolgimento in quanto, così facendo, verrebbe del tutto vanificato lo scopo del meccanismo concorrenziale di scelta del contraente […] ed è proprio il carattere eccezionale della richiamata disposizione normativa che in primo luogo osta alla sua estensione al di fuori delle ipotesi considerate”.
Il discorso è lapalissiano: i termini della concessione non possono essere stravolti perché, detto in maniera banale, si tratterebbe di cambiare le regole a gioco in corso.
Ma c’è anche altro che non torna e che porta a un possibile “vizio” di origine della concessione: il suo “valore economico”. Nel bando di gara il valore del Lotto SR 1 è di 822.403,49 euro. Data la quasi irrisorietà della cifra è immediato ritenere che si tratti di un importo riferibile a ciascuna annualità, quindi da moltiplicare per i quattro anni di durata della concessione. E d’altra parte in questo senso sembrano andare alcuni chiarimenti forniti dal Dipartimento a delle faq seguite alla pubblicazione del bando.
Eppure questo dato, pur essendo fondamentale anche ai fini della corretta informazione del mercato di riferimento sulle complessive condizioni di gara, non emerge ictu oculi (come avrebbe dovuto) tanto che nel 2019, quando furono affidati ad Aditus anche i servizi del Castello Maniace nell’ambito del cosiddetto quinto d’obbligo (la nuova concessione non può avere valore superiore a un quinto della concessione già in essere), il calcolo è stato fatto su un anno e non su quattro.
Dunque, se, per procedere alla revisione delle condizioni contrattuali, è necessario che si siano verificate variazioni tali da comportare “un aumento dei costi sostenuti dal concessionario o minori introiti per il medesimo superiori al 10% del valore della concessione”, è corretto prendere a riferimento il valore annuale della concessione, come ha fatto l’amministrazione regionale? È evidente, infatti, che una cosa è rapportarsi a 822mila euro, un’altra a 3.289.613 (il valore quadriennale)!
Allo stesso modo, l’Assessorato dei beni culturali ha valutato l’ammontare degli introiti complessivamente conseguiti (o delle spese complessivamente sostenute) dal concessionario nei quattro anni? Se i guadagni sono stati molto soddisfacenti prima della pandemia, non vi è la possibilità che sia stato già raggiunto “l’equilibrio economico/finanziario” trattandosi di un rapporto contrattuale che, seppur avente durata quadriennale, resta comunque unitario? E se gli incassi del 2019 fossero stati eccezionali rispetto al 2020 a prescindere dalla pandemia, sarebbe valso comunque un confronto tra i due anni per giustificare il congruo adeguamento?
“In base al contenuto del provvedimento del Dipartimento, allo stato risulta impossibile conoscere l’entità degli “svantaggi” subiti dal concessionario a causa del perdurare dello stato emergenziale dell’epidemia da Covid-19 – spiega il deputato Zito -. Non c’è alcun dato in tal senso se non la generica attestazione che si sarebbe verificato un “aumento dei costi sostenuti dal Concessionario e minori introiti per il medesimo, superiori al 10% del valore della concessione”. Non sappiamo neanche se sia stato dato un qualche peso al vantaggio di aver assunto i servizi del Maniace. E proprio per tali ragioni ho già trasmesso una richiesta di accesso agli atti. Sapere effettivamente su quali cifre si sia ragionato, e rispetto a quale valore si calcoli il 10%, è essenziale non solo per capire se la proroga dovesse essere data o meno, ma anche di quanti mesi avrebbe dovuto essere. Così si naviga a vista”.
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