L’avv. Salvo Salerno: “Come mai il Dirigente di Territorio e Ambiente, anziché avventurarsi nell’attuale sospetto percorso dell’annullamento postumo, oggi non lo ha applicato a se stesso, come Autorità Competente alla VAS ai sensi dell’art. 4 del Decreto presidenziale?”
Tornano a pesare, sul Comune di Siracusa, gli interventi del dirigente generale del Dipartimento Urbanistica dell’Assessorato regionale Territorio e Ambiente, Salvatore Giglione, questa volta con un espediente formale reiterando da capo l’avvio del procedimento infraquinquennale di annullamento ex art. 1 L.R. n. 28/1991, e così formulando la nuova nota di contestazioni (26 giugno 2015 n. 15161) indirizzata anche a Elematasr, dopo che il Comune aveva già controdedotto alla precedente lettera 26 marzo 2015 n. 7529 dello stesso dirigente regionale di avvio dello stesso procedimento infraquinquennale di annullamento.
Abbiamo chiesto all’avvocato Salvo Salerno di fornirci un quadro chiaro della situazione e di aiutarci a prevederne i possibili sviluppi.
“In breve la nuova contestazione dell’ing. Giglione, nei primi cinque punti, insiste sulla necessità della preventiva V.A.S. anche a corredo della variante urbanistica di mera tutela, precisando che non spetta al Comune decidere se essa sia o meno necessaria, bensì alla “Autorità competente”, cioè l’Assessorato regionale Territorio e Ambiente.
Tralasciando gli argomenti addotti sul punto – in verità argomentazioni burocratiche interne all’Assessorato regionale, piuttosto che inequivoci assunti normativo-giurisprudenziali – sui quali bene ha risposto il consiglio comunale con la deliberazione n. 65 del 24 aprile, rilevo e chiedo che, se l’ingegnere tanto insiste sulle competenze sovrane dell’ARTA in materia di V.A.S., fino al punto di citare diligentemente il Decreto del Presidente della Regione 18/07/2014 n.23 (che però non potrebbe applicarsi retroattivamente a un procedimento urbanistico del 2011!) come mai, anziché avventurarsi nell’attuale sospetto percorso dell’annullamento postumo, oggi non lo ha applicato a se stesso, come Autorità Competente alla VAS ai sensi dell’art. 4 del Decreto presidenziale?
Per spiegarci meglio, il Decreto presidenziale n. 23/2014 in materia di procedura di VAS, stabilisce che sia l’Autorità procedente il primo soggetto a valutare se (artt. 1/f e 7) “la variazione di un piano approvato possa produrre effetti sull’ambiente” e quindi “La valutazione ambientale strategica è avviata dall’autorità procedente contestualmente al processo di formazione del piano”.
Ebbene, l’Autorità procedente, cioè il Comune, non ha ritenuto che fossero venuti ad esistenza i presupposti necessari per avviare la valutazione ambientale strategica e quindi chiamare in causa l’Autorità Competente, cioè l’ARTA, per l’espletamento della seconda fase, quella della verifica di assoggettabilità. Tuttavia, se il capo del Dipartimento Urbanistica dell’ARTA, appunto l’ing. Giglione, è di diverso avviso e nel 2015 si “accorge” della presunta omissione del Comune, ben altro dovrebbe fare ai sensi di quel Decreto presidenziale che lui stesso sbandiera! Invece tace, quel dirigente generale, sulla circostanza essenziale che, ai sensi di quel decreto (vedasi l’art. 4), è proprio lui l’Autorità Competente sulla VAS, in materia urbanistica!
Dunque, sempre quel Decreto, all’art. 6, gli dice cosa fare e cioè “Alle procedure di verifica e autorizzazione si applicano, in quanto compatibili, le norme della legge regionale 30 aprile 1991, n. 10, in materia di procedimento amministrativo … L’autorità competente, …provvede ad indire …una o più conferenze di servizi ai sensi … della legge n. 241 del 1990 e … della legge regionale 30 aprile 1991 n. 10, al fine di acquisire elementi informativi e le valutazioni delle altre autorità pubbliche interessate e competenti ad esprimere le successive valutazioni… l’autorità competente può concludere con… l’autorità procedente e le altre amministrazioni pubbliche interessate accordi per disciplinare lo svolgimento delle attività di interesse comune ai fini della semplificazione e della maggiore efficacia dei procedimenti.”
Perché dunque l’ing. Giglione non applica a se stesso la procedura di verifica di assoggettabilità a VAS, convocando il Comune in conferenza di servizio, e invece sceglie di avventurarsi, nell’imminenza dell’istituzione della riserva, nel diverso percorso annullatorio tout court?
Peraltro il nostro dirigente generale conosce bene le due leggi citate, in materia di procedimenti amministrativi, dal momento che ne fa largo uso nelle due contestazioni indirizzate finora al Comune di Siracusa!
Ma un motivo serio c’è, se il Dirigente Generale del Dipartimento Urbanistica dell’ARTA, funzionario scaltro e preparato, non ha percorso la procedura della VAS di cui al decreto presidenziale dal medesimo citato. Ed il motivo è che, fin dal 2011 e da prima ancora della Delibera comunale sulla Variante della Bellezza, l’intera area dell’istituenda Riserva, è ormai sottoposta alla duplice misura di salvaguardia, discendente sia dal Decreto di vincolo del Dipartimento regionale dell’Ambiente (29 luglio 2011 n. 589, poi reiterato col Decreto 17 luglio 2013 n. 537), sia dal Piano Paesaggistico di cui al D.A. Beni Culturali 1 febbraio 2012 n. 98.
Detto altrimenti: la V.A.S. sarebbe stato un procedimento vuoto se avesse avuto ad oggetto, prima oppure oggi, una delibera comunale meramente conformativa a quei vincoli.
Ultima considerazione sul punto: pare cosa normale e esente da dubbi di compatibilità e conflitto di interessi che un’Autorità competente in materia di VAS su uno strumento urbanistico possa allo stesso tempo intestarsi un procedimento di annullamento dello stesso strumento urbanistico?
L’ing. Giglione ci ha abituati da tempo ai suoi doppi ruoli apicali sub suspicione di incompatibilità, per i quali pende peraltro un’istruttoria dell’Autorità nazionale Anticorruzione, ai sensi del D.Lgs. n. 39/2013, ma sarebbe il caso di non esagerare.
Di convitati di pietra, ne abbiamo già fin troppi, no?
Certo che, anche questa circostanza, è un primo indicatore – lo vedremo meglio appresso – che la vera Autorità a doversi pronunciare sulla Variante della Bellezza è proprio l’Assessore al Territorio e Ambiente e non il burocrate.
Ma è nei punti da 6 a 8 che la contestazione diventa più squisitamente “urbanistica” e di pieno merito, in quanto rimprovera alla Variante della Bellezza (Delibera CC 4 agosto 2011 n. 118) di non realizzare una pianificazione di mera tutela “in quanto incide sulla destinazione d’uso dei suoli … ciò senza formulare alcuna giustificazione anche sotto il profilo della pianificazione urbanistica generale, incidendo notevolmente sulla zonizzazione, utile a consentire una più adeguata valutazione dell’interesse pubblico, in ragione dell’interesse privato …“.
In pratica il Dirigente generale dell’Urbanistica ritiene che la Variante urbanistica di una piccola porzione di territorio comunale non possa essere adottata senza tener conto di tutta intera la pianificazione e zonizzazione urbanistica comunale e dei relativi equilibri, inclusi (anzi, sembrerebbe, per primi) gli interessi edificatori dei privati.
Ebbene, entrando nel merito delle valutazioni urbanistiche esposte nella nota del Dirigente Generale Giglione, stupisce innanzitutto che lo stesso si disinteressi totalmente al costante orientamento giurisprudenziale secondo il quale il potere dell’autorità regionale in sede di valutazione delle scelte urbanistiche comunali, è limitato alla verifica del rispetto delle previsioni dei piani di coordinamento, della razionale e coordinata sistemazione delle opere e degli impianti dello Stato, della tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali ed archeologici e della osservanza della dotazione dei servizi e degli spazi pubblici adeguati alla necessità della zona.
A fronte di tale limitato e ben individuato potere di intervento regionale sulla amplissima discrezionalità dell’autorità comunale in sede di disciplina del proprio territorio, non si comprende il fondamento normativo grazie al quale il D.G. Giglione potrebbe sostituire la sua personale scelta di disciplina del territorio siracusano rispetto a quella, collegiale e rappresentativa dell’intera collettività, fatta propria dal Consiglio Comunale.
Inoltre l’ing. Giglione sembra indifferente al dato che gli eventuali interventi compensativi da introdurre in PRG e sue varianti – come da lui evocati – sono strettamente ed esclusivamente possibili, anzi doverose, ai sensi di quanto disposto dal D.M. n.1444 del 1968, solo per le aree destinate ad opere di urbanizzazione primaria e secondaria, e non certo per aree in precedenza destinate ad edilizia turistico – ricettiva. Infatti solo nel caso di opere e spazi pubblici o riservati ad attività collettive, tutte le amministrazioni sono tenute, inderogabilmente, a prevedere negli strumenti urbanistici una esatta percentuale di suolo a ciò destinata, mentre nessuna previsione, e men che mai a titolo di obbligo e/o onere, è disciplinata per modificazioni attinenti a zone C, anche perché, a differenza delle zone A (centri storici) e B (aree totalmente o parzialmente edificate) i cui parametri di identificazione sono normativamente identificati, per le zone C non è indicato alcun parametro per cui tali possono essere e diventare grazie ad un semplice segno di matita tutte le aree in edificate.
Infine il D.G. Giglione sconosce che, nella sua amplissima discrezionalità, il consiglio comunale, quale unica autorità politico-amministrativa – tale non potendo mai essere il singolo direttore generale regionale -, compara i vari interessi, che coesistono e interferiscono su un medesimo territorio, sulla base delle proprie priorità, ragione per cui del tutto corretta è la valutazione operata dal consiglio comunale di Siracusa di ritenere, nel caso specifico, prevalente l’interesse pubblico all’integrità delle aree costiere rispetto all’interesse privato di modificazione edificatoria delle aree stesse, in relazione non solo ad interessi paesaggistici ma anche economico-collettivo turistici, ad offrire una ampia gamma di zone integre di rafforzamento della rilevanza turistica e paesaggistica del territorio siracusano.
Ma quella che si è esposta è una valutazione squisitamente politica e di merito, svolta dal Dirigente Generale del Dipartimento Urbanistica dell’ARTA, con uno spericolato dispiego di eccedenti ed ultronee considerazioni meta-giuridiche. Se ne comprende tuttavia il motivo, finalizzato a “corroborare” l’evidente debolezza dell’unico, formale, motivo di legittimità e cioè la VAS di cui sopra. Purtroppo per l’autore, va ricordato che il procedimento annullatorio escogitato, e cioè l’art. 1 della L.R. n. 28/1991, è preordinato solo all’accertamento dei “vizi di legittimità” (artt. 1 e 5).
Un dirigente può annullare una delibera di consiglio comunale?
L’ing. Giglione, devo dire con disinvoltura non comune, arriva persino ad agitare, in faccia al Comune di Siracusa (che si lamentava dello strumento annullatorio quinquennale), che egli Dirigente Generale potrebbe persino avvalersi di uno strumento ancora più potente e cioè quello di annullamento infradecennale, ai sensi dell’art. 53 della Legge regionale urbanistica 71/1978. Peccato però che tale strumento riguardi “le deliberazioni ed i provvedimenti comunali che consentono esecuzione di opere in violazione delle leggi vigenti, delle prescrizioni degli strumenti urbanistici o delle norme dei regolamenti edilizi”. Ancora una volta si fa riferimento a istituti normativi che disciplinano le edificazioni e non il loro contrario! Una certa cultura politico-amministrativa, fondata sul collateralismo allo sfruttamento solo edilizio del suolo, non riesce proprio a concepire argomentazioni più idonee a contrastare le scelte di tutela e finisce per impantanarsi nelle sue stesse trovate.
Ma veniamo al procedimento annullatorio prescelto, quello appunto della L.R. 28/1991, la quale prevede che il Comune si difenda dai rilievi con “deliberazione consiliare”. Invece il Dirigente Generale del Dipartimento Urbanistica sembra prediligere (siamo già alla seconda contestazione) il procedimento “da funzionario a funzionario”, minimizzando quasi come irrilevante la Deliberazione del Consiglio comunalen. 65 del 24 aprile (“si ritiene che detto atto consiliare, valutabile comunque all’interno del procedimento, non incide sul precedente provvedimento di contestazione..”). Eppure quello è l’atto principale del procedimento! Così voluto dalla legge! Invero nella precedente contestazione, l’ing. Giglione aveva richiamato la potestà deliberativa del Consiglio comunale, ma solo per “auspicarne” un atto di autoannullamento (“Resta comunque salva la potestà del comune di intervenire ex art.3 della citata L.r.28/91, in autotutela secondo quanto previsto dal citato art.3 (le deliberazioni, se illegittime, possono essere annullate in qualsiasi tempo dal comune)”. In pratica per il dirigente generale, il Consiglio comunale può deliberare purché annulli la Variante della Bellezza, ma se la conferma, e pure motivatamente come ha fatto, allora non rileva.
Perché il Dirigente Generale del Dipartimento Urbanistica dell’ARTA sembra non voler incentivare i pronunciamenti del Consiglio comunale? Forse perché esiste un problema di poteri e competenze?
L’art. 1 della L.R. n. 28/1991 stabilisce che gli strumenti urbanistici possono “essere annullati dall’Assessore regionale per il territorio nell’ ambiente, sentito il parere del Consiglio regionale dell’ urbanistica”, cioè il CRU che si voleva abolire nella Finanziaria regionale appena approvata, ma sembra sia sopravvissuto.
Ebbene, a quanto pare, è l’Assessore titolato all’eventuale annullamento, cioè lo stesso Assessore che dovrebbe decretare prossimamente la Riserva della Pillirina, visto che tutti i passaggi intermedi sono in via di positivo espletamento. Forse l’ing. Giglione ritiene possibile sostituirsi all’Organo politico nell’annullamento di un atto proveniente da un altro Organo politico-rappresentativo (il Consiglio comunale di Siracusa)?! E ammesso che intenda predisporre un atto di proposta all’Assessore, presumerebbe forse di sostituirsi al CRU? Ma il CRU emette pareri, non proposte di annullamento!
E dunque? come ne usciamo?
Se dovessimo applicare correttamente queste procedure consiglierei al Dirigente Generale del Dipartimento Urbanistica di sospendere la sua sortita annullatoria, perché altrimenti ci troveremmo di fronte all’abnorme situazione di una Riserva decretata – vogliamo credere all’imparzialità dell’assessore – ma su un suolo restituito apparentemente alla teorica edificabilità, così consegnando al privato la sponda per aggredire risarcitoriamente Regione e Comune e l’intera collettività! E’ evidente il danno che ne scaturirebbe e già il Comune deve far fronte da più parti a tali pretese!
Cosa avverrebbe poi, in caso di declaratoria di nullità e decadenza dall’incarico ai sensi degli artt. 17 e 19 del D.Lgs. n. 39/2013 anticorruzione, degli atti prodotti dal dirigente? Si tratterebbe di invalidità derivata e, in mancanza di convalida o sanatoria (ammesso che sia legittimo e possibile), si aprirebbero nuovi enormi problemi applicativi, anche di danno erariale.
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