Secondo l’avv. Salvo Salerno, il Comune “non è legittimato a inserire nell’accordo ciò che la legge vieta”. “Nella fattispecie classicamente integrato un caso di nullità contrattuale sotto vari profili”
Ma veniamo ora alla parte più interessante della trattazione dell’avvocato Salerno perché, al di là degli aspetti giuridici più tecnici, rilevano considerazioni di più ampia portata che dovrebbero indurre a ipotizzare risvolti anche di natura penale.
Com’è noto a chi segue il nostro giornale, il Comune, nella persona dell’ingegnere Mauro Calafiore, e la controparte privata, il geometra Giuseppe Frontino, il primo marzo del 2011 stipularono due convenzioni, con le quali, sulla scorta della norma tecnica di attuazione del prg, pattuirono la cessione di circa 120 ettari al Comune in cambio della “potenzialità edificatoria” ai privati sui terreni residui, in luogo dell’indennità di espropriazione.
“La via si riteneva così spianata per l’edificazione, bypassato il Piano Particolareggiato, sarebbero bastate – secondo le intenzioni – solo una o più concessioni edilizie da rilasciarsi dallo stesso Ente… che aveva già sottoscritto la Convenzione – evidenzia Salerno -. La “scheda norma” cita perfino espressamente il gravame, sul comparto, del vincolo paesaggistico e del vincolo indiretto, il che avrebbe dovuto indurre già qualche scrupolo istruttorio nel dirigente dell’Ufficio Urbanistica, in sede preparatoria alla stipula delle Convenzioni. Ma prima occorreva acquisire il nulla osta della Soprintendenza”.
L’avvocato argomenta quindi alcuni aspetti essenziali (e rimandiamo alla lettura integrale del suo contributo che qui riportiamo con alcuni omissis e modeste modifiche per la leggibilità) relativi alla natura delle convenzioni urbanistiche, “categoria alla quale si applicano, in quanto compatibili, gli istituti del codice civile in materia di obbligazioni e contratti”, precisando che, secondo quanto stabilito dalla Cassazione, la pubblica amministrazione “non è legittimata a inserire nell’accordo ciò che la legge vieterebbe al provvedimento unilaterale…”.
“Orbene – commenta -, l’osservazione che sorge, a questo punto, naturale e conseguente, è che in questa vicenda giudiziaria, più che la risolubilità delle convenzioni, evocata dal Giudice d’appello nei quesiti al CTU, viene in evidenza la stessa validità ab origine delle stesse…
Considerato infatti che il prg di Siracusa, al tempo delle stipulate Convenzioni, era già inefficace nella parte delle N.T.A e relativa Scheda Norma che assentono l’edificabilità su aree gravate dai preesistenti vincoli …, si conclude … che il dirigente dell’Ufficio Urbanistica si trovasse in assoluta carenza di potere a promettere e attribuire la “potenzialità edificatoria” ai privati.
Anzi, vista la previsione del comma 4 bis del citato art. 11 L. 241/1990, sarebbe quanto mai utile accertare quale organo e con quali procedure e contenuti abbia trasferito al dirigente una così grande potestà dispositiva di interessi pubblici in realtà poco o nulla disponibili. La questione appare di grande rilevanza e meritevole delle opportune valutazioni nella sede giudiziaria, atteso che, come si apprende da fonti giornalistiche, il 23 febbraio 2011 si era tenuta, tra Soprintendenza e Comune di Siracusa, una delle sedute istruttorie di concertazione ai fini della adozione del Piano Paesaggistico, nel corso della quale era stata comunicata ai rappresentanti del Comune l’apposizione del massimo livello di tutela ai luoghi interessati e comunque ribadita la preesistenza degli altri vincoli.
La prosecuzione della seduta di concertazione, fissata a breve per il successivo 1° marzo, non ebbe luogo, ma giusto il primo marzo risultano stipulate le convenzioni urbanistiche dal predetto dirigente, per conto del Comune.
Quanto alla parte privata, si rileva che anch’essa, per conto proprio, era consapevole quanto meno della trascrizione del vincolo indiretto, quindi non avrebbe potuto negoziare con l’animus dominicale effettivamente libero dall’impedimento in questione. Analoghe considerazioni valgono per l’ufficiale rogante (il notaio Giambattista Coltraro, ndr) che, nonostante sembri edotto degli stessi vincoli ex D.Lgs. 42/2004, tuttavia nei rogiti li derubrica a meri adempimenti sulla denuntiatio ex art. 59 del Codice, per altro non dovuta in caso di terreni interessati da vincolo indiretto”.
Quindi, secondo Salvo Salerno, “la fattispecie ha classicamente integrato un caso di nullità contrattuale sotto vari profili, innanzitutto perché la causa specifica voluta dalle parti (cessione contro iusaedificandi) era impossibile in quanto indisponibile in capo alla parte pubblica, come prima spiegato, poi perché la causa è contraria a norme imperative e dunque illecita secondo la nozione degli artt. 1418 e …. 1354 del codice civile.
Non si trascuri neppure che il vincolo indiretto ex art. 45 D.Lgs. n. 42/2004 è assistito dalla norma penale di protezione di cui all’art. 172 dello stesso Codice, circostanza che ne rende quindi più pregnante la valenza imperativa e di ordine pubblico e pone ulteriori interrogativi scientifico-ricognitivi sulle diverse ipotetiche fattispecie di nullità per causa illecita, per i quali non può che rinviarsi alle più penetranti valutazioni nel potere della sede giudiziaria”.
Da escludere anche la fattispecie del caso di “presupposizione” possibile, secondo le norme, solo quando il presupposto (nel nostro caso il nulla osta soprintendentizio) sia, non solo indipendente dalle parti e determinante del loro consenso, ma altresì che “sia stato assunto come certo nella rappresentazione delle parti” (Cassazione civile). “E certamente le parti della nostra vicenda non potrebbero sostenere – senza con ciò suscitare nuove gravi perplessità – di essere state certe di acquisire il positivo nulla osta soprintendentizio!”
Chiariti ulteriori aspetti giurisprudenziali, l’avvocato Salerno conclude: “La nullità rende inefficace e privo di effetti il regolamento negoziale che pertanto non è mai stato neppure idoneo a trasferire la proprietà dei terreni privati nella sfera demaniale e, trattandosi di nullità cui sono convergentemente incorse le due parti contraenti, ne deriva la conseguente esclusione di ogni ipotesi di risarcimento, tantomeno a carico di terzi estranei, potendo tutt’al più residuare quella sola ipotesi risarcitoria inter partes che sia addebitabile alla responsabilità precontrattuale di una delle due parti contraenti verso l’altra, ai sensi degli artt. 1337 e 1338… a parte il diritto alle eventuali restituzioni – altra cosa dal risarcimento – e sempre nei limiti stabiliti dagli artt. 2033 e ss. cod. civ., anche sotto il profilo della buona fede”.
Non solo: come ancora argomenta l’avvocato Salerno, “sarebbe possibile per l’amministrazione regionale dei beni culturali appellarsi anche allo speciale strumento dell’eccezione della nullità relativa, cioè esperibile dalla sola amministrazione, per rendere inefficace e a sé inopponibile il trasferimento immobiliare”.
A questo punto rimane solo un passaggio: rendere edotti CGA e il suo consulente, così come l’Amministrazione regionale, di quanto egregiamente esposto dall’avvocato Salvo Salerno e liberare la città da questa ennesima spada di Damocle.
Certo meglio sarebbe stato se tanta dottrina e giurisprudenza fosse già conosciuta da tutte le parti in causa.
Commenti recenti