Un dotto articolo del dirigente regionale argomentala nullità radicale, piuttosto che la possibile risoluzione (ipotizzata dal CGA, ndr), delle convenzioni urbanistiche da cui i privati derivano oggi le loro pretese
E’ stato pubblicato su Eddyburg (https://www.eddyburg.it/2015/10/dello-straordinario-caso.html) e rilanciato dal sito www.carteinregola.itun “denso” articolo dell’avvocato Salvo Salerno, dirigente regionale, che affronta con puntuali riferimenti normativi la complessa vicenda del progetto edificatorio sull’Epipoli (71 villette, un complesso commerciale e uno turistico-ricettivo).
Non ripercorreremo la storia del progetto, un piccolo quartiere dotato di ogni confort, perché già nota, ma ricordiamo che il consulente – un ingegnere, aerospaziale, della Sapienza di Roma, specializzato in fonti energetiche (sic!) – nominato dal CGA di Palermo presso il quale si sta discutendo il ricorso presentato dalla ditta A.M. Groupsrl (Frontino), per quanto si dice, avrebbe già quantificato il danno per la pubblica amministrazione con una cifra che va dai 120 ai 180 milioni di euro in ogni caso, sia che si debba consentire l’edificazione, sia che non si consenta.
L’enormità della notizia è tale che ci asteniamo dal commentarla in attesa che si definisca.
Nell’articolo l’avvocato Salerno argomenta “attraverso la ricostruzione analitica dei vincoli e dei vari passaggi urbanistici della vicenda, la nullità radicale, piuttosto che la possibile risoluzione (ipotizzata dal CGA, ndr), delle convenzioni urbanistiche da cui i privati derivano oggi le loro pretese. Da una declaratoria di nullità per fatto imputabile ai contraenti (causa contrattuale contraria a norme imperative), non deriverebbero conseguenze modificative sulla destinazione dei luoghi. Anzi, secondo le regole generali del codice civile, tali conseguenze non si sarebbero mai potute produrre ab origine“.
Quindi, se l’avvocato avesse ragione, e secondo noi ce l’ha tutta, il problema sarebbe risolto con soddisfazione di chi ha a cuore il bene comune e la difesa della nostra identità storico-paesaggistica.
Proponiamo quindi una sintesi commentata di questo prezioso contributo, rimandando per altro alla lettura integrale dell’articolo di estremo interesse.
Come ricorda l’avvocato, la Soprintendenza, nel negare il proprio parere positivo al progetto edificatorio nel 2011, aveva ricordato la sussistenza, in situ, del vincolo archeologico indiretto, vincolo imposto “su specifici beni immobili, non costituenti di per sé “beni culturali” ai sensi del Codice, tuttavia indispensabili per integrare la tutela di un distinto immobile, ad esso vicino, ma non necessariamente contiguo, costituente il vero e proprio “bene culturale” (nella fattispecie il complesso delle fortificazioni dionigiane) a guisa di cornice archeologica, ambientale, storica, paesaggistica (prospettiva e luce) e di decoro anche urbanistico. Tale vincolo indiretto non è indennizzabile, pur potendo spingersi a sacrificare anche del tutto l’aspettativa edificatoria della proprietà da esso gravata”. La disciplina di tale vincolo, del 1959, convalidato nel 1966, trascritto nei registri immobiliari, quindi opponibile erga omnes, è resa oggi più stringente dal vigente Codice Urbani il quale stabilisce che le relative “prescrizioni… sono immediatamente precettive. Gli enti pubblici territoriali interessati recepiscono le prescrizioni medesime nei regolamenti edilizi e negli strumenti urbanistici”. Dunque, sotto questo profilo urbanistico-edilizio, nulla questio, come si vedrà successivamente.
Ma la A.M. Group, per superare la validità del vincolo indiretto, oppone due tesi.
La prima è che l’espressione “ordinaria conduzione del fondo”, contenuta nel dispositivo vincolistico, vada letta attualizzandola alla situazione socio-economico-urbanistica dei luoghi, i quali, da meramente agricoli al tempo dell’emissione del vincolo (1959), si sono urbanizzati, edificati e quindi trasformati in terreni a vocazione commerciale e ricettiva, come per altro verrebbe sancito dal sopravvenuto prg del 2007. Quindi, secondo la società, la successiva espressione “opere di trasformazione agricola” andrebbe interpretata nel senso di opere di trasformazione urbana e oggi la Soprintendenza non potrebbe più negare il proprio nulla osta, ma, tutt’al più, dettare le sole prescrizioni sulle modalità dell’edificazione. L’avvocato Salerno oppone a questa, per noi originale, tesi da una parte la lettera e la ratio delle fonti normative e prescrittive sulla fattispecie, dall’altra un’ampia costante giurisprudenza che nega senza alcun tentennamento un’ipotesi del genere.
Noi, in maniera atecnica, da semplici osservatori, non possiamo che esprimere il nostro stupore di fronte ad argomentazioni che ci appaiono del tutto fantasiose e illogiche.
Con la seconda tesi, ancora più drastica, la Proprietà afferma poi che il parere favorevole del C.R.U. (Consiglio Regionale dell’Urbanistica), col voto conforme del componente Soprintendente pro tempore, l’architetto Mariella Muti, sul prg di Siracusa consenziente all’edificabilità delle aree interessate, avrebbe comportato il superamento (cioè la caducazione) di quel vecchio vincolo del 1959 e l’ultroneità (in diritto: non necessarietà) del diniego soprintendentizio di nulla osta del 2011 sul progetto edilizio. Con riferimento alla legge urbanistica regionale 71/78 si sostiene l’assunto che “in materia di urbanistica, il parere del CRU sostituisce ogni altro parere dell’amministrazione attiva o corpi consultivi”.
L’avvocato Salerno, anche in questo caso, ha gioco facile nel sostenere che: 1)la precettività della disposizione sarà, dato appunto l’assunto della società, da delimitare al solo ambito urbanistico – “Restano dunque esclusi gli atti promananti dai rami di amministrazione diversi dall’urbanistica. Non a caso, anche statutariamente, in Sicilia, urbanistica e beni culturali costituiscono distinti rami di dicastero e amministrazione” -; 2) numerose osservazioni potrebbero addursi sulle reali possibilità caducatorie di un provvedimento amministrativo perfetto, ad opera di un atto consultivo collegiale; 3) né il Decreto Ministeriale del 1959 né il conseguente Decreto del Presidente della Regione siciliana del 1966 possono qualificarsi come “pareri”, tant’è che il vincolo indiretto è stato trascritto nei registri immobiliari, procedura impossibile per un “parere”, e non a caso il Codice dei Beni Culturali stabilisce, con l’art. 128, un procedimento apposito per la revisione del vincolo indiretto, attribuendone la competenza al Ministero (in Sicilia all’Assessorato Beni Culturali), “onde, anche sotto tale profilo, non può in alcun modo configurarsi una potestà caducatoria in capo al voto espresso dal Soprintendente dell’epoca in seno al C.R.U., che sia competente a sostituirsi alle attribuzioni del massimo vertice amministrativo”; 4) le stesse considerazioni valgono poi ad escludere una capacità caducatoria del voto C.R.U. sul diniego di nulla osta espresso nel 2011 dalla Soprintendenza, come già sentenziato dal TAR, anche perché tale diniego “non ha solo natura di parere, ma di vero e proprio atto (della categoria delle autorizzazioni), ai sensi degli artt. 21 e 146 del Codice, considerato anche lo speciale assetto amministrativo dei Beni Culturali in Sicilia”.
Passando alla valutazione sul vincolo indiretto, la Proprietà sostiene che tra la pubblicazione della proposta di vincolo del 1999 – cui non seguì il decreto regionale di approvazione definitivama che venne trasfusa nel piano paesaggistico -e la pubblicazione dello stesso Piano del 2012, quasi 13 anni, “non ha operato alcuna prescrizione (a parte il vincolo indiretto ex art. 21 L. n.1097/1939) idonea a “conformare” il piano regolatore del 2007 al rispetto delle destinazioni urbanistiche volute dalla proposta di vincolo. Quindi legittima sarebbe la previsione di prg che, per le aree interessate, ha previsto la possibilità edificatoria”.
Le cose non stanno così per l’avvocato Salerno in quanto fin dall’entrata in vigore del Codice dei Beni Culturali (1° maggio 2004) la Proposta di vincolo del 1999 è stata dotata degli stessi effetti di salvaguardia, vincolanti e conformativi, che oggi sono attribuiti al Piano Paesaggistico.
“Codice che, sia al tempo della preparazione (incluso il voto C.R.U. del 2006) che della definitiva approvazione del P.R.G. di Siracusa, era pienamente vigente in Sicilia, come attestano fonti qualificate della stessa Regione. Sorprendente appare, dunque, l’indifferenza o disattenzione mostrata dal Soprintendente pro tempore deliberante in seno al C.R.U. all’istituto vincolistico qui ricordato e reso cogente dall’art. 157 del Codice”. Tesi, questa, avvalorata, nella giurisprudenza più recente, da ben due pronunce della Suprema Corte, l’ultima della quale resa proprio sulla Proposta del 1999 riguardante Siracusa ed eloquentemente concludente, anche con riferimento al lungo tempo trascorso dall’adozione della Proposta di vincolo, senza seguito di decretazione.
Conclusione: il vincolo c’è ed è da considerare ostacolo insuperabile.
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