"Errata comprensione del valore e significato di vincolo indiretto", una norma che tutela l’unicum del castello Eurialo, contesto archeologico unico al mondo

 

 

La Civetta di Minerva, 2 giugno 2017

A meno che non ci sia, da parte di tutti, la forte percezione che il vento sia proprio cambiato, dobbiamo probabilmente attenderci ancora qualche colpo di coda nella vicenda delle 71 villette ad Epipoli. Un campanello d'allarme è già nelle parole della sentenza del CGA, che ha comunque negato alla società A.M.Group il diritto sia ad edificare sia ad ottenere il risarcimento danni vantato: 240/280 milioni. Per i giudici non si può escludere che la società, sulla base delle convenzioni urbanistiche sottoscritte, provi a intentare una causa civile nei confronti dell'amministrazione comunale per inadempimento contrattuale, sebbene - aggiungono subito dopo - "non si vede come, da due atti perfettamente legittimi (la sentenza del 2013 del TAR che ha avallato il diniego del nulla osta alla concessione edilizia e l'adozione del Piano Paesaggistico, ndr), potrebbe scaturire la violazione di un interesse legittimo che dovrebbe giustificare l’emergenza del danno da risarcire”.

Poche le possibilità di accoglimento dell'eventuale domanda risarcitoria in sede civile dunque, ma non è detto che i legali dell'A.M.Group non ci provino. Non si può che aspettare.

Quello che è invece un dato di fatto è una sentenza che rigetta non solo, e non tanto, l'appello presentato dalla società, quanto le risultanze della perizia del consulente nominato dallo stesso CGA (in diversa composizione) che sposavano le tesi del privato.

I magistrati Claudio Zucchelli, presidente, e i consiglieri Hadrian Simonetti, Silvia La Guardia, e Giuseppe Mineo, estensore, hanno intanto di certo chiarito e messo un punto fisso al ‘nodo’ della controversia, cioè l’esistenza e l’incidenza di un ‘vincolo’ archeologico c.d. ‘indiretto’ "così come eccepito dalla Soprintendenza per giustificare il proprio diniego al rilascio delle concessioni edilizie" pretese dalla A.M.Group in forza delle convenzioni sottoscritte con l'amministrazione comunale, anzi più correttamente con l'ingegnere Mauro Calafiore, ai tempi responsabile del procedimento.

Su questo aspetto, dirimente, il Consiglio ha ritenuto di "non doversi discostare dalle determinazioni assunte dalla Soprintendenza di Siracusa" e condivise dal TAR in primo grado. "A fronte di quanto anche in questa sede eccepito dalla difesa della società appellante - nonché dai riscontri contenuti nella relazione resa dal CTU prof. Naso al primo dei quesiti sottoposti - vale infatti ribadire, innanzitutto, che il cit. ‘vincolo indiretto’, apposto sull’area in questione dal D.M. 15 dicembre 1959, è stato originariamente concepito in ossequio ad un unico disegno di tutela e salvaguardia delle complessive condizioni storico ambientali che caratterizzavano già all’epoca quella vasta parte del territorio urbano di Siracusa interessato dalla presenza dell’altopiano dell’Epipoli, delle mura Dionigiane e del Castello Eurialo, formanti uno straordinario contesto archeologico e paesaggistico, unico al mondo, che in tal modo la legislazione vincolistica intendeva salvaguardare sia direttamente, attraverso l’imposizione di un ‘vincolo di inedificabilità assoluta’, sia sottoponendo la restante parte dell’area interessata ai limiti di trasformazione ed edificabilità segnati dal cit. ‘vincolo indiretto’... Da qui il divieto di “qualsiasi lavoro che esuli dalla ordinaria conduzione del fondo e dalle opere di trasformazione agricola eventualmente necessarie, allo scopo di salvaguardare le prospettive e le condizioni di veduta che connotavano il contesto nel suo insieme e ne segnavano altrimenti la sua unicità monumentale e paesaggistica, sollecitando allo scopo l’adozione della citata disciplina vincolistica. Come è stato opportunamente sottolineato dalla difesa dell’Amministrazione resistente, infatti, in ragione della conservazione delle testimonianze storiche ed archeologiche assicurato dal sistema di tutele così concepito, la città di Siracusa è stata inserita dal Comitato dell’UNESCO nella World Heritage List, con i conseguenti benefici, anche economici, per i siti urbani che possono fregiarsi di tale riconoscimento".

Una necessità riportare esattamente un estratto della sentenza per un adeguato confronto con quanto invece rilevato dal consulente in merito al regime vincolistico.

"Il primo Decreto di vincolo (di inedificabilità assoluta) riguarda la zona nord della particella 39, dichiarata di interesse particolarmente importante poiché lungo il confine nord si trovano i resti delle Mura Dionigiane. Tale area non è interessata al progetto edilizio. Il secondo Decreto relativo alla rimanente parte della stessa particella 39 che è in parte interessata dal progetto edilizio non contiene alcuna dichiarazione di interesse particolarmente importante dell'area ... si tratta di vincolo indiretto, oggi normato dall'art. 45 del Codice dei beni Culturali. Peraltro, che tale immobile vincolato non è, in sé, un bene culturale. Esso è servente rispetto al bene culturale che si intende tutelare (cioè il castello Eurialo e le Mura Dionigiane)... Il vincolo indiretto consente una corretta edificazione che non snaturi né pregiudichi la conservazione e l'integrità del bene culturale da tutelare".

Considerato poi che il Parco Archeologico non  risulta "né esistente né vigente" e quindi non  può costituire alcun ostacolo al progetto edilizio, l'ingegner Naso passa a una valutazione sull'adozione del Piano Paesaggistico (1/2/2012), e scrive (lo riportiamo fedelmente nel sottolineato e nell'evidenziato):

"Le aree di cui alla presente Relazione risultano sottoposte a livello di tutela 3. Il Piano Paesaggistico adottato vige in regime di salvaguardia... pertanto le norme urbanistiche del Comune di Siracusa e degli altri comuni interessati rimangono vigenti. Inoltre il Piano non può incidere, né nella sua fase di adozione, né in quella di successiva approvazione, su programmi edilizi già in corso di esecuzione. Nella fattispecie, il programma edilizio della A.M.Group risulta in corso di esecuzione dal marzo 2011, quindi anteriormente all'adozione del suddetto Piano. Infine è bene sottolineare che il Piano Paesaggistico è semplicemente ricognitivo dei vincoli esistenti sul territorio e in nessun caso può travalicarli".

E conclude: "In relazione alle considerazioni in premessa, il progetto edificatorio della società AmGroup risulta compatibile con le prescrizioni urbanistiche imposte alle aree in questione di cui alla Scheda norma b12b".

Al contrario, anzi agli antipodi, il CGA valuta che non sia, e che non debba essere, in discussione la preventiva determinazione di standard urbanistici, ovvero di edificabilità/inedificabilità in termini assoluti o relativi, bensì "come correttamente rilevato dal primo Giudice, la questione di “compatibilità “ tra quanto progettato e/o realizzato nell’area interessata, e la tutela dei valori di “prospettiva” “luce” ovvero la conservazione delle “condizioni di ambiente e decoro”, espressamente indicati dall’art. 21 della legge n. 1089/1939" ...  "ovvero, come è stato suggestivamente rappresentato dal Consiglio di Stato in più decisioni, la salvaguardia della specifica “cornice ambientale”, dalla quale il complesso dei beni archeologici che insistevano sull’area protetta mutuava il proprio specifico significato storico e monumentale".

Commette un errore quindi la difesa dell'appellante (e il consulente) quando ritiene  il vincolo indiretto superato con l'approvazione del prg o che al più esso si debba rapportare alla nuova situazione urbanistica; e ciò a prescindere dal fatto che il prg sia passato dal CRU.

Ricordano i giudici che va riconosciuto in ogni caso il primato dei valori ambientali tutelati dal vincolo, proprio come ha sottolineato anche il primo Giudice - ”in sede di approvazione del Piano Regolatore Generale sarebbe stato auspicabile una più attenta valutazione sull’effettiva compatibilità fra le previsioni del vincolo indiretto e quelle di cui alla scheda b12b…” - denunciando anche per questa via "la errata comprensione del valore e del significato del vincolo qui controverso".

E in reazione al rapporto gerarchico tra fonti normative si legge nella sentenza: "La formazione e la vigenza del D.M. 15 dicembre 1959 – così come del ‘presupposto’ D.M. 28 ottobre 1955 - appare l’esito di un procedimento tipico, per la tutela di ‘valori’ ed ‘interessi’, indisponibili se non nelle forme previste dall’art. 128 della legge n. 42/2004, che attribuiscono tale potere “al Ministero”, ovvero, in Sicilia, ratione materiae all’Assessorato Regionale BB.CC. e dell’Identità Siciliana, e non già alla locale Soprintendenza, che pertanto non avrebbe potuto in sede di CRU disporne nei termini “abroganti” eccepiti dalla difesa della società appellante".

Questo è infatti il senso dell'art 45 della legge 42/2004 che non solo attribuisce al Ministero "di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l'integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro”, ma anche prescrive agli enti pubblici territoriali interessati di recepire le prescrizioni medesime nei regolamenti edilizi e negli strumenti urbanistici.

Uno strumento di salvaguardia delle prescrizioni di ‘vincolo’ anche "nei riguardi di determinazioni urbanistiche che, per la loro localizzazione, potrebbero risultare più sensibili alle sollecitazioni di interessi ‘lato sensu’ speculativi, e determinare una indebita manipolazione dei valori paesaggistici ed ambientali altrimenti tutelati con l’imposizione della disciplina vincolistica".

In merito poi a una presunta disparità di trattamento che la Soprintendenza avrebbe mostrato nei confronti dell'A.M.Group "rispetto ad una lunga serie di precedenti decisioni",  evidenziano i giudici: "I casi ai quali ci si riferisce con questo motivo di censura, diversamente da quanto ritenuto dalla difesa della società appellante, piuttosto che suffragare, confermano quanto deciso in prime cure (il tar) circa la legittimità del diniego di nulla-osta opposto dalla Soprintendenza con il provvedimento impugnato. I casi richiamati - riportati dalla ‘Relazione ‘ del CTU prof. Naso – riguardano infatti pareri resi su istanze relative a casi circoscritti nel loro potenziale di impatto ambientale (stradelle, recinzioni)... in nulla paragonabile, in termini di oggettiva consistenza ed invasività ambientale, con la configurazione del programma di costruzioni progettato dalla società AM Group, consistente nella realizzazione di 71 villette, oltre un centro commerciale ed altra struttura alberghiera, con relative strutture di urbanizzazione primaria".